刘兴成：产权保护法治从房屋启步

    《物权法》出台后，其执法一直存在问题。法治的重要内容之一“严格执法”，在产权保护领域打了折扣，有的时候、有的地方甚至会歪曲产权保护法律规定

    文 《法人》特约评论员 刘兴成

    2016年12月23日，国土资源部正式对外宣布，温州等地少数住房土地使用权到期后实行“两不一正常”：不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续。

    《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》虽然是给浙江省国土资源厅的复函，但同时抄送各地国土资源管理部门，意味着各地均可按“两不一正常”办法处理住房土地使用权到期问题。国土资源部无疑做了一件正确的事，从而启动了政府依法保护产权的步伐。

    自动续期即无条件续期

    国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，国有土使用权出让的最高年限，居住用地70年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合和其他用地50年。但房屋土地使用权到期不需要提出续期申请，不是政府土地部门对国民的恩赐，而是法律赋予国民的权利，政府土地部门只是依法还权于民。

    住宅建设用地使用权到期是否续期，不是政府土地部门所能解决的。有人说，住宅建设用地使用权续期问题，应当由国务院决定，依据是全国人大法工委民法室编著的《中华人民共和国物权法精解》一书中，主张住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。但《中华人民共和国物权法精解》的主张只是学理解释，既不是法律规定，也不是立法解释。因此，住宅建设用地使用权续期由国务院决定，没有法律依据。

    《中华人民共和国物权法》第一百四十九条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”按照汉语的词义，自动续期就是不需要申请和批准的续期，即无条件续期。法治的原则是，对于政府“法无授权即禁止”，对于国民“法无禁止即允许”。既然《物权法》没有授权政府给住宅建设用地使用权续期附加条件，中国人民就有权行使住宅建设用地使用权自动续期权或无条件续期权。

    《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

    《房地产管理法》第二十二条与《物权法》第一百四十九条显然是冲突的，但《物权法》是全国人民代表大会制定的基本法，《房地产管理法》是全国人大常委会制定的部门法，下位法与上位法冲突时，下位法无效。

    中国的房屋是私有产权

    中国的土地房屋产权制度是地随房走，房随地走。如果在土地上建设了房屋，就登记为房屋。获得了房产证，土地就依附于房屋。如果在土地上临时建设了房屋，不能登记房屋，没有获得房产证，仍然登记为土地使用权，房屋就依附于土地。

    房屋产权由两部分组成：房子和土地。房子是永久产权，房子的一砖一瓦没有年限，永远属于业主。房子下面的土地，是国有土地和集体土地。

    根据地随房走的原则，一旦办理了房产证，产权就表现为房产，不表现为地产。由于房子是永久产权，国有土地使用权出让的最高年限规定，实际上没有意义。

    国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，没有规定对国有土地使用权做出任何补偿：第一，由于土地名义上是国有的，自然不必对房产业主给予补偿；第二，房屋将土地的所有权吸收到房产中，对房屋进行补偿即是对房屋下面的土地完成了补偿。显然，国务院的两个行政法规《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在国有土使用权期限上是自相矛盾的。

    任何所有权包括占有、使用、收益和处分四项权利，房屋下面的土地所有权也不例外。拥有《房屋所有权证》的业主，自然占有和使用了房屋下面的土地。房屋与房屋下面的土地无法分割。政府土地部门作为国有土地出让人，即使想收回出让期限到期的土地，也做不到将房屋下面的土地抽走。

    《中华人民共和国宪法》第十三条第一款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《房地产管理法》第二十二条与《宪法》第十三条也是冲突的，既然房产是中国公民合法的私有财产，既然《房地产管理法》第二十二条侵犯了中国公民合法的私有财产权，《房地产管理法》第二十二条应当被废除。

    《物权法》第一百四十九条第二款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”土地使用权的法律和制度应当是一致的，中国的房产应当是私有产权和永久产权，无论是住宅，还是商业用房。

    《宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”土地国有即是全民所有，每个国民合法所有的房产，其土地理应归自己所有。《宪法》的宗旨与《物权法》的规定是一脉相承的。

    产权保护法治正在路上

    《物权法》重要的立法目的之一，是让国民安居乐业。中国历来讲究“有恒产者有恒心”，国民合法的产权得到有效保护，国民才有安全感和爱国心，社会才能稳定和谐，中国才能成为更具国民凝聚力的国家。

    但《物权法》出台后，其执法一直存在问题。法治的重要内容之一“严格执法”，在产权保护领域打了折扣，有的时候、有的地方甚至会歪曲产权保护法律规定。

    针对产权保护法治存在的问题，中共中央、国务院颁布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，旨在推进“公私财产权平等保护”。

    最高人民检察院出台《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》，目的在于坚持平等保护公有制经济与非公有制经济，保障和促进非公有制经济健康发展，强调依法打击侵犯非公有制企业权益和非公有制经济人士人身、财产权利的刑事犯罪，营造平安稳定的社会环境。

    最高人民法院在《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》中，提出坚持产权司法保护的基本原则：坚持平等保护、坚持全面保护、坚持依法保护。

    最高人民法院出台《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》，在办案范围上，对于改革开放以来做出的涉及重大财产处置的产权纠纷以及民营企业和投资人违法犯罪的生效裁判，当事人、案外人提出申诉的，要求各级法院要及时审查，认真甄别，对确有错误的，要坚决依法纠正。

    最高人民法院还印发了《关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》，要求各级法院依法准确甄别被执行人财产，避免对案外人等非被执行人的合法财产采取强制执行措施；同时，对确定属于执行人的财产，要加大执行力度，及时执行到位。各级法院还要依法严格区分违法所得和合法财产，对于经过审理不能确认为违法所得的，不得判决追缴或者责令退赔。

    在财产刑案件执行中，要求各级法院严格区分个人财产和企业法人财产，处理股东、企业经营管理者等自然人犯罪不得任意牵连企业法人财产，处理企业犯罪不得任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。最高人民法院还要求严格区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，处理涉案人员犯罪不得牵连其家庭成员合法财产。

    （作者系北京市中永律师事务所合伙人，金融律师，财经法律评论员）